Verdensmagasinet X

  Utskriftsvennlig versjon

  Tips en venn

  Abonnere på bladet

Del på Facebook

50 år med norske bistandsoverføringer til et 100-talls land, en rekke multilaterale organer og et utall ikke-statlige organisasjoner gir et stort materiale å håndtere. Og forfatterne harutvilsomt fått mye historie med på de nesten 1000 sidene om norsk utviklingshjelps historie. Men noe særlig klokere når det gjelder hvilke krefter og interesser som driver utviklingen av utviklingspolitikken i sine ulike retninger blir man ikke. Hvem gjorde hva, hvorfor det og hvordan fikk de det til ? - det har historikerne funnet liten grunn til å spørre om. Og dermeder også de spennende fortellingene i stor gradfortrengt til fordel for generelle gjennomganger av nasjonale og internasjonale politikkfelter. Med noen unntak, som Jarle Simensens skildring av den politiske debatten rundt starten på norsk utviklingshjelp, Indiahjelpen (omtalt i forrige utgave av X), og til dels Arild Engelsen Ruud og Kirsten Alsaker Kjerlands beskrivelser av de store satsingene i Øst-Afrika og bistandstiltak i Bangladesh i perioden 1975-89. I den siste perioden, 1990-tallet, som blant annet tar for seg fredsengasjementet og menneskerettighetssatsingen i utviklingspolitikken, makter Frode Liland og Kirsten Alsaker Kjerland i liten grad å løfte historien ut av UD-referatene og stortingsmeldingene. 

BIND 2: 1975 - 89 VEKST, VELVILJE OG UTFORDRINGER
Ifølge forfatterne er dette storhetstiden i norsk bistand. Utviklingshjelpen hadde funnet sin form, givergleden herjet og budsjettene økte. Dette var før alle ble kyniske og desillusjonerte over hvor vanskelig det var å skape utvikling. Bindet er delt inn i tre deler: Utviklingshjelpen sett fra Norge som tar opp handelspolitikk (NØV) og norsk næringslivs rolle, samt engasjement og holdninger til sørpolitikken i opinionen. Del 2, den praktiske tosidige bistanden, inneholder nærstudier av prosjekter i Øst-Afrika og Bangladesh. Del 3, "Nye målsettinger" flytter fokus tilbake på generell politikk og drøfter gjeld og strukturtilpasning, miljø- og kvinnesatsing, frivillige organisasjoners rolle og "bistand som utenrikspolitikk".

På midten av 1970-tallet ble det satt fokus på grunnbehov både i internasjonal og norsk utviklingspolitikk. Det er interessant når forfatterne påpeker hvordan begrepet fattigdomsorientering - bistanden skulle ikke bare bidra til vekst men rettes direkte mot de fattige - i praksis har hatt liten betydning for fordeling av midler til ulike sektorer. Bevilgningene til veibygging, vannkraft og vannforsyning øker, mens bevilgningene til klassiske grunnbehovssektorer som helse ikke økes i løpet av 1970-årene. Forfatterne mener vektleggingen av "fattigdomsorientering" ikke så mye dreide seg om omlegging av politikk, som om legitimering overfor bevilgende myndigheter og opinion.

"Jo mer kunnskap vi fikk, jo mer ble vi klar over i hvor sterk grad utviklingshjelpen var formet og preget av de norske aktørene, de norske pengene og de norske verdiene", skriver forfatterne. Norsk egeninteresse står fram som et sentralt aspekt i denne delen av bistandshistorien. Norge stilte seg på utviklingslandenes side internasjonalt helt til det ble snakk om handling. Da kunne man lite gjøre før andre land gjorde sitt (som i NØV-politikken), eller man satte åpenlyst norske interesser først som i skipsfartspolitikken der Norge var lite tjent med de reguleringene utviklingslandene ønsket. Skipseksportkampanjen beskrives som "det kanskje mest famøse tiltaket" på tvers av den offisielle utviklingspolitikken. I den påfølgende skildringen av debatten om næringslivsordningene har forfatterne fått med brokker av en Stortingsdebatt i mer enn generelle vendinger, noe som er mangelvare i bistandshistorien generelt. Også fokuset på varebistand (varebistanden var 22 % av to-sidig bistand i 1980, mens ekspertutveksling lå på 15 %)  og "tilbakeføringsprosenten" er  interessante aspekter når det gjelder egeninteresser i bistanden.

Interessante fakta til tross, framstillingen framstår likevel som oppramsing, og mangler de aspekter som kan forklare oss hvorfor dette skjer og hvorfor dette blir norsk politikk. Hvorfor får vi ikke mer av den typen historier som vi finner et glimt av på s 170: Tanzania ba Norge intervenere i Pengefondet i deres favør, men utenriksminister Svenn Stray pekte på "at dette ikke hørte inn under Utenriksdepartementet, men lå under Finansdepartementet og Norges Bank" og at disse "var ikke altfor glade for nogen innblanding". Det sier da ganske mye om norsk politikk overfor et samarbeidsland. I kapittelet om opinionen og infovirksomheten tar i tillegg detaljene overhånd: Er det vesentlig at det ble gitt støtte til 225 foredrag i 1983? Og når forfatterne skal si noe om hva som karakteriserer organisasjonen Norad i denne perioden, tar forbeholdene over: På den en siden heter det at kritiske evalueringsrapporter ble avvist, eller forskerne bak den fikk ikke noe oppdrag, på den andre siden ble slike rapporter godt mottatt. Og på den ene siden var Norad "langt på vei åpen for innsyn" på den andre siden er det "enkelte forhold som tyder på at bistandsforvaltningen oppfattet virkeligheten som litt for besk for opinionen".  Det er også interessant at "antropologene kommer" inn i bistanden i denne perioden - før rådde økonomene grunnen. Men vi får ikke vite hva antropologenes inntreden gjorde med bistanden.

Forfatterne av alle bindene har valgt å bruke mye plass på den internasjonale konteksten norsk u-hjelp befinner seg i. Til dels blir imidlertid denne konteksten en egen historie, løsrevet fra den norske bistandshistorien. For her står mye om hva som skjedde internasjonalt og at dette influerte på Norge, men lite om hvordan.

BIND 3: 1989 - 2002 PÅ BRED FRONT
Der bind 2 fortsatt klarer å manøvrere historie ut av mengden av prosjektinformasjon og policydokumenter, supplert med samtaler med en rekke aktører, vinner stortingsmeldingene kampen i Frode Lilands bind 3. Der bind 2 tar vel mange forbehold og sier "på den ene og på den andre siden", helgarderes det i bind tre. Alle saker har minst 5 forklaringsfaktorer og ingen er viktigere enn andre (utallige avsnitt begynner dermed med "selv om", "ikke bare", "men også", "ikke minst" etc). Det er klart at bistand og utviklingspolitikk er komplekst, men her ser man ikke bistanden for bare dilemmaer. Som formildende omstendighet må det sies at det ikke kan være lett å skrive historie som strekker seg helt fram til dagen før du leverer manus, slik forfatterne her gjør. 

"På bred front" tar for seg 1990-tallet, med endringene i bistandspolitikken internasjonalt etter den kalde krigen, og spesielt det økte fokuset på fredsarbeid og menneskerettigheter i norsk bistand. Del 1 ser på de ytre rammevilkårene, det vil si særlig Verdensbanken (strukturtilpasning), handel og gjeld. Del 2 tar for seg det som betegnes som indre politiske rammevilkår og handler om norsk "engasjementpolitikk", fredsarbeid, menneskerettigheter og demokrati i utviklingssammenheng. Del 3 heter "indre økonomiske og administrative rammevilkår" og tar utgangspunkt i etableringen av mottakeransvar som det sentrale prinsippet for norsk bistand og ser på effektene på en del sentrale bistandsfelter. Del 4 handler om såkalt  målgrupperettet bistand, det vil si blant annet bistand gjennom norsk næringsliv og frivillige organisasjoner. 

Det er helt klart mye interessant historie også i denne delen av bistandshistorien. Den omhandler blant annet mer eksplisitt og uttalt politiske sider enn tidligere bistandsprioriteringer, som fredsengasjement og menneskerettighetfokus. Liland peker på sentrale endringer i politikken, og i holdningene til den. Men formen på framstillingen gjør den dessverre mye mindre interessant enn den burde vært. For eksempel handler mye av denne boka om mottakeransvar, men det som helt har forsvunnet er mottakerperspektivet.

Det største problemet er imidlertid manglende forsøk på å manøvrere i jungelen av forklaringsfaktorer. Alt henger sammen med alt, og det meste forklares ikke utover generelle vendinger som at markedstenkingen rådde (som blant annet skal være en forklaring på at Norge begynte å stille krav til utviklingslandenes indre forhold og nasjonale politikk). Norges satsing på fredsarbeid i ulike land (Guatemala, Sri Lanka osv) forklares et sted slik: "De ulike satsingene var først og fremst resultat av tilfeldigheter, ..." (s 102). I forbindelse med norsk næringsliv og utviklingshjelpen heter det "At tilbakeføringsprosenten [som lå på mellom 30 og 50% fram til midten av 1980-tallet] var såpass høy til tross for prinsippet om ubunden bistand, hadde sammenheng med at for mange deler av norsk bistand falt det naturlig og nødvendig å ha en stor grad av norsk deltakelse". (s 220). Det mener vel mange andre land at er naturlig for dem også, ettersom det er det deres egne bedrifter tjener på?

Det virker som denne historien er skrevet som en linje fra arkivboks til arkivboks. Det aller meste av det skriftlige kildematerialet er fra Norad/UD. I motsetning til forfatterne av de andre bindene, har Liland heller ikke snakket med så mange -  om vi tar referansene som utgangspunkt - men til gjengjeld virker det som han har snakket veldig mye med Per Ø. Grimstad. Ikke bare får den taleføre forrige Norad-direktøren innledede hele boken med sin tvil om bistanden faktisk har noe for seg. Han setter preg på mye av framstillingen av arbeidet med mottakeransvar. Siden det var han som satte i gang hele mottakeransvarprosjektet vet han jo hva han snakker om, men flere synspunkter fra andre kilder kunne likevel vært interessant. Svært få av dem forfatteren har snakket med representerer synspunkter utenfor UD/Norad. Dermed blir for eksempel historien om debatten om strukturtilpasningspolitikken stående slik: "Kritikerne hadde rett og slett ikke i tilstrekkelig grad evnet å se at strukturtilpasningsprogrammene hadde endret seg mye fra tidlig i 1980-årene, og at Norge hadde bidratt til denne endringen" (s 38). Og kilden er altså UD. 

Det bedrer heller ikke inntrykket at Liland innimellom setter på trykk vel flåsete kommentarer; Et eksempel: "En hovedoppgave for Verdensbanken (...) var å være et bindeledd mellom nødhjelpsinnsatsen og det mer langsiktige engasjementet fra giversamfunnet etter at fjernsynskameraene var slått av og nødhjelpsorganisasjonene hadde mistet interessen" (min utheving). Som kilde for påstanden om at nødhjelpsorganisasjonene mister interessen når TV kameraene er slått av oppgir han UD. Har virkelig UD denne forståelsen?

SMÅ OG LITT STØRRE FEIL
Denne bistandhistorien skulle kommet i fjor, til norsk bistands 50-årsjubileum. Den ble forsinket, har tatt fire år eller noe slikt å produsere og kostet millioner. Det er ikke å forvente at den skal være feilfri, men man kunne kanskje rukket en runde til med redigering - og gjerne litt ekstra korrektur. Når det gjelder enkelte tema er det en del overlapp mellom bindene som kunne vært redigert. Kapittelet "Bistand som utenrikspolitikk", som behandler alt fra problemet med at bistanden ble spredt på stadig flere land, til støtten til kampen mot apartheid, er kanskje det som lider mest under delingen mellom bind II og III. Det er ikke plass til helhetlige historier, selv om eksemplene i seg selv er illustrerende.
Mye av språket er omstendelig, om ikke vanskelig. Særlig i starten er bind II preget av gjentakelser (I løpet av de 6 første siden gjentas det fire ganger at "budsjettene økte"). Og så er det slikt som at Norads forrige direktør heter Per Øyvind Grimstad i bind II, og Per Øystein Grimstad i bind III - der har må sies å være en hovedkilde. Verdensbanken ble ifølge bind I opprettet både i 1946 og 1944 (s.79) og ifølge bind II i 1945 (s.161). Narmada-prosjektet i India presenteres som et kraftprosjekt, men er et vannforsynings- og irrigasjonsprosjekt. Det hevdes at med stansen i dette lånet var grønn kondisjonalitet fra Verdensbanken et faktum, det var ikke formelt Verdensbanken som avsluttet lånet, men India som sa det opp.
Ved siden av Norsk utviklingshjelps historie har det kommet ut to andre bøker i 2003 som tar for seg norsk utviklingspolitikk: Knut Nustads "Gavens makt. Norsk utviklingshjelp som formynderskap" og Terje Tvedts bidrag til maktutredningen "Utviklingspolitikk, utenrikspolitikk og makt". Bistandshistorien må nødvendigvis i stor grad forholde seg til og gi et større bilde av prosjekter og programmer og samarbeid med samarbeidsland, og det er ikke egentlig mulig å sette disse bøkene opp mot hverandre. Men det er fristende. For både Nustad og Tvedt løfter perspektivet, hver på sin måte, og forsøker seg på noen forklaringer på hva som har gjort norsk utviklingspolitikk til det den er og hva denne politikken gjør med Norge. Maktrelasjonene og formynderskapet som bistanden fører med seg er ikke opp til debatt i den offisielle norske bistandshistorien.