Boliviansk gassforvaltning har fått mykje internasjonal merksemd siste åra. Men kva har eigentleg skjedd i Bolivia og kvifor er Erik Solheim så ivrig på å samarbeide?
El gas no se vende – se industralizara, gassen er ikkje til sals, den skal industrialiserast var blant hovudparolene under dei store demonstrasjonane i Bolivia i 2003. Boliviansk gassforvaltning har fått mykje internasjonal merksemd siste åra. Norsk media og norske styresmakter har også via spalte-, og taleplass til urfolkspresidenten Evo Morales og hans endringar innan gasspolitikken. Ein bør derfor anta at det norske folk er godt opplyst om den bolivianske gassforvaltninga, men kva er eigentleg formidla? Jau, me veit at ”Bolivia har nasjonalisert” og at ”Noreg satsar på Sør-Amerika”. Men kva har eigentleg skjedd i Bolivia og kvifor er Solheim så ivrig på å samarbeide?
Nasjonalisering
Då urfolksmannen og bondeleiaren Evo Morales inntok presidentpalasset for snart fire år sidan hadde han gått til val med lovnad om å nasjonalisere landets gassressursar. Etter få månadar proklamerte Morales at han skulle reforhandle kontraktane med dei transnasjonale oljeselskapa og at skattesatsen innan gassektoren skulle aukast i favør av det statlege gasselskapet YPFB. Til trass for ramaskrik frå Verdensbanken om at samlege selskap kom til å trekkje seg ut av landet visst slikt skulle skje, stod presidenten ved sitt ord og selskapa – ja dei blei. Med forhandlingane vart gassprisen firedobla, og etter to år som president i Sør-Amerikas fattigaste land kunne Morales og hans sosialistiske regjeringsparti MAS konstatere at inntektene frå gassektoren til offentlege budsjett hadde tredobla seg. Gasskronene skaut fart i ei elles så slunken statskasse og mogleggjorde sosiale reformer som pensjonsreforma Bono Dignidad. Storparten av inntektene frå sektoren er øyremerkt helse og utdanning og forvaltast av fylkeskommunar og kommunar.
At prisauken og høgare skattar har betydd mykje i form av sosial utvikling er det liten tvil om. I kva grad Morales si nasjonalisering har bidratt til fagrørsla sitt hovudkrav om industrialisering er eit anna spørsmål. Skatten på 32 % som skulle gå til det statlege selskapet YPFB vart i realiteten 4 %. Med dei nye kontraktane vart dei transnasjonale selskapa sin moglegheit til å definere kostnadar som investeringsutgifter relativt stor. Dess fleir kostnadar selskapa kan definere som investeringsutgifter, dess mindre vert skattegrunnlaget – altså mindre pengar til YPFB enn fyrst rekna. Likevel har regjeringa lagt stor innsats i å bygge opp att det skakkøyrde selskapet. Fleire sentrale raffineri er kjøpt tilbake frå Petrobras og det er inngått ei rekkje samarbeidsavtaler andre statlege og private selskap. Aktiviteten til det statlege selskapet aukar kraftfullt.
No var det ikkje tilfeldig at nasjonalisering av gassressursane stod, og fortsett står, høgt på Morales sin agenda. Nasjonaliseringa kom som resultat av massive mobiliseringar i 2003.
Med politisk overbevisning og press frå lånegivarane IMF og Verdsbanken gjennomførte president Gonzales Sanchez de Lozada, populært kalla Goni, ei større privatiseringsreform i 1996. Med reforma vart eigarskapet til gassressursen omdefinert, skattesatsen kraftig redusert og forvaltninga omplassert til eit nyoppretta kvasistatleg organ. Lov 1628 definerte gassressursen som statleg eigedom så lenge den låg under jorda, og som privat eigedom så fort den kom over jordskorpa. Den relativt høge skattesatsen vart redusert til skarve 18 % som i hovudsak skulle gå til regionane der gasen vart utvunnen. Den nyoppretta institusjonen Superintendencia skulle fungere som skatteinnkrevjar og eit bindeledd mellom dei private selskapa og den bolivianske stat. YPFB vart ilag med samlege statlege selskap innan elektrisitet, telekommunikasjon, jernbaneverk, flytransport og metalurgi solgt for ein god middag og ei flaske champagne.
Deretter fulgte eit tiår med nedbygging av offentleg sektor, oppbygging av privat jordbrukseksport og stadig aukande utanlandslån – Bolivia står ved sidan av Chile og Russland fram som eit nyliberalt lokomotiv. Privat næringsliv tok på kort tid over for offentleg sektor. Problemet var imidlertid at privat sektor ikkje tok over alle funksjonane offentleg sektor hadde hatt. Då dei statlege selskapa vart privatisert og dei statlege gruveselskapa vart nedlagte, miste tusentals bolivianarar arbeidsplassen sin. Desse bolivianarane vart ikkje fanga opp av dei private selskapa, uformell sektor voks dramatisk og idag arbeider omlag 60 % av boliviansk arbeidsstokk i uformell sektor. Stor arbeidsløyse førte igjen til synkande lønningar. Det gjekk akterut med Bolivia på det sosiale planet. På det makroøkonomiske planet lukkast regjeringa i å redusere inflasjonen, men med unntak av det eksportretta jordbruket sank produksjonen, med handelsunderskot og redusert økonomisk vekst som resultat.
Rop fra grasrota
Bolivia vert rekna for å vere det fattigaste landet i Sør Amerika og eit av dei landa på verdsbasis med størst ulikskap, så det er vel ikkje naudsynt å poengtere at livsvilkåra for den jamne bolivianar vart svekka. Slik sett føya den bolivianske befolkninga seg godt inn i den globale utviklinga på 90- talet. Det som gjer det bolivianske caset så interessant er imidlertid at misnøya blant grasrota resulterte i ei politisk styrke få har sett maken til.
Framveksten av dei sagnomsuste bolivianske sosiale rørslene tok til rundt årtusenskiftet med vasskrigen og kampen om offentleg vassforvaltning i Cochabamba som ei markant hending. Vassforsyning i fylket Cochabamba var privatisert og solgt til det transnasjonale selskapet Bechtel. Etter kort tid vart perifere vassleveringar kutta og prisane auka dramatisk (enkelte stader auka prisen med 400 %). For ein i utgangspunktet svært fattig befolkning fekk det begeret av misnøye til å renne over. Folk hadde fått nok av private selskap si omsynslause adferd og politikarane si ansvarsfråskriving. Ulike organisasjonar, foreiningar og enkeltpersonar samla seg til kamp for offentleg vassforvaltning og blokkerte innfartsårene til byen Cochabamba.
Styresmaktene sin reaksjon var å setje inn væpna styrker. Etter fleire dagar med blodige samanstøyt og sterkt internasjonalt press trekte Bechtel seg ut og det vart etablert eit offentleg vasselskap med representasjon frå dei sosiale rørslene. Denne vasskrigen står som eit historisk skilje i Bolivia fordi det var med denne politiske kampen dei sosiale rørslene vant sin fyrste siger. Dei hadde vist at ved å stå samla bak krava sine kunne dei vinne fram – endring var innan rekkjevidde. Etter vasskrigen fulgte det fleire massemobiliseringar mot nyliberale reformer og det heile toppa seg med gasskrigen i 2003.
På nyåret i 2003 presenterte Goni planen om å eksportere gass til USA via Chile. Den bolivianske grasrota var lut lei av å sjå at den strategiske ressursen som hadde så høg verdi ikkje kom Bolivia til gode verken i form av skatteinntekter, arbeidsplassar eller industri. Det bolivianske folk har sidan Chile tok kystlinja frå Bolivia på slutten av 1800-talet hatt eit horn i sida til nabolandet. Så at dette forhatte landet skulle bidra til ytterlegare eksport av den dyrbare ressursar vart ikkje godt motteke. Organisasjonane og foreiningane tok nok ei gong til å organisere seg. I oktober 2003 var fleire hundre tusen bolivianarar samla i gatene i protest mot eksporten og for nasjonalisering av gassen. Goni svara som vanleg med å setje inn væpna styrker. Mange vart skada og fleire drepne i den politisk sterke, men fattige byen El Alto desse oktoberdagane. Til slutt resignerte Goni og tok fyrste fly heim til USA. Visepresidenten Mesa tok over og heldt folkeavstemning over korleis gassen skulle forvaltast. Den politiske agendaen hadde tatt ei vending. Ingen president kunne på dette tidspunktet neglisjere kravet om nasjonalisering. Dei sosiale rørslene var imidlertid ikkje tilfredse med folkeavstemninga eller den påfølgjande lova, så Mesa gjekk også av. På dette tidspunktet hadde dei sosiale rørslene og kravet om naturressurs for folket vunne politisk terreng. Høgsterettsdommar Rodriguez vart innsett som interrimpresident fram til valet 2005 fordi han hadde tillit blant dei sosiale rørslene. Under valkampen dreia ikkje debatten seg om kor vidt Bolivia skulle nasjonalisere eller ikkje, ingen parti kunne vinne dette valet utan å gå inn for nasjonalisering. Ulike parti på høgresida så vel som venstresida søkte dermed å definere dette konseptet på kvar sin måte. Det nyliberale hegemoniet var utfordra, nasjonalisering hadde fått status som sunn fornuft, eit hegemoniskifte var i eime.
Olje for Utvikling
Nasjonalisering er ein kontekstavhengig prosess som får ulike utrykk over tid og rom. I norsk samanheng assosierar me gjerne omgrepet med ekspropriering, noko som vert sett på som relativt radikalt. Dei som har fylgt med i timen kan no konstantere at den bolivianske nasjonaliseringa ikkje inneber noko slikt. Endringane i gassforvaltninga i Bolivia inneber ikkje ekspropriering og kan ikkje seiast å vere spesielt radikal. Den bolivianske stat har kjøpt tilbake raffineri og auka skattesatsen moderat. Ja, samanlikna med norsk skattelegging av oljesektoren, som går opp til 80 %, er den bolivianske svært så beskjeden. Det å definere gass- og oljeressursar som statleg eigedom er heller ikkje spesielt radikalt; på verdsbasis ligg 80 % av reservane i statlege hender. Frå eit norsk perspektiv gjev det kanskje større meining å bruke omgrepet statleg kontroll for å forstå kva som har skjedd i Bolivia. Morales arbeider for å få større statleg kontroll over gassektoren. Statleg kontroll er også stikkordet for å forstå norsk oljeforvaltning. Kanskje var det derfor ei broderleg kjensle som låg til grunne for Solheim si begeistring for landet i Sør-Amerika. Då det kom forespørsel frå Bolivia om samarbeid med Noreg i 2005, gjekk det ikkje lang tid før landet vart eit formelt samarbeidsland innan bistandsprogrammet Olje for Utvikling.
Det at Bolivia får økonomisk bistand frå Noreg for å byggje opp ei berekraftig forvaltning av gassførekomstane høyrest vel og bra ut, men bistandsprogrammet handlar ikkje berre om overføring av pengar. På nettsidene til Olje for Utvikling kan me lese at programmet handlar om å overføre norske erfaringar innan oljeforvaltning med føremål om utvikling av ei ressursforvaltning i Sør som bidreg til fattigdomsreduksjon og som samstundes tek omsyn til miljøet. Dette høyrest klokt ut, men spørsmålet er kva det refererast til når Norad snakkar om norske erfaringar innan petroleumsforvaltning. Norsk lovgiving som forbyr brenning av gass på plattforma og skatteinntekter som finansierar norsk velferdsstat kling fint i så måte, men kor vidt opning av nye oljefelt i Lofoten er å ta omsyn til miljøet eller kor vidt det transnasjonale StatoilHydro bidreg til fattigdomsreduksjon i Azerbadjan er mildt sagt omstridt. Det finst ikkje ein norsk modell innan petroleumssektoren, men ulik politikk som over tid og rom samsvarar og står i kontrast til kvarandre. Det er uklart kva type erfaringar Norad vil dele med andre land. Går ein bistandsprogrammet litt nærare etter i saumane forstår ein at det i all hovudsak dreiar seg om at Petrad held kurs for statlege petroleumsinstitusjonar. Eg hadde gleda av å delta på ein kortversjon av eit slikt kurs og fekk då inntrykk av at kursa omhandlar fleire viktige område som lovgiving, skattelegging, gjennomsiktigheit og lokalt innhald. Alle viktige komponentar for ei ressursforvaltning som kan bidra til fattigdomsreduksjon og ta omsyn til miljøet, og alle sentrale komponentar i norsk oljeforvaltning på 1970- og 80-talet uttrykt i dei 10 oljeboda.
Manglar koherens
Norsk oljeforvaltning på 1970- og 80-talet kan oppsummerast med følgjande omgrep: statleg kontroll, statleg kontroll og statleg kontroll. Det er i beste fall underleg og i verste fall spekulativt at dette vert underkommunisert i Olje for Utvikling. Omgrepet er ikkje nemnt ein einaste stad på nettstaden til bistandsprogrammet. Det er beroligande å høyre utviklingsministeren vår uttale seg om OfU i Bolivia. Han har ved fleire anledningar uttalt denne samanhengen, men urovekkjande at denne haldninga ikkje er fundert i programmet for øvrig. Den vage definisjonen av kva type norske erfaringar det er me skal dele med oss under dette programmet opnar for alle slags politikk. Avhengig av kva parti som regjerer kan det lik så godt vere børsnotering av statlege selskap og opning av oljefelt i sårbare område som vert tema på OfU skulebenken. Norske oljeerfaringar sprik til alle kantar og det er altså behov for å definere kva erfaringar det er ein ynskjer å dele. Så kan ein vere politisk eining eller ueining i kva det er programmet skal fokusere på. Poenget er at norske styresmakter opererar uryddig ved å ikkje definere innhaldet.
Manglande koherens er ikkje berre eit problem når det kjem til kva type erfaringar det er me vil dele med oss, det er også eit problem at dei norske erfaringane Petrad viser til er uforeinelege med internasjonale politiske regimer. Krav til oljeselskap om å bruke lokale underleverandørar og krav om å ta omsyn til miljøet bryt med frihandelsavtalene Noreg framforhandlar med land i Sør og sentrale delar av det internasjonale handelsregelverket i WTO. Vidare bryt det også med krav frå internasjonale finansinstitusjonar. Norske styresmakter må gjerne rådføre Bolivia til å stille krav om lokalt innhald og miljøstandar, men bør då revurdere sin eigen posisjon i internasjonale handelsforhandlingar og sitt samarbeid med internasjonale finansinstitusjonar.
Statleg kontroll i seg sjølv er inga løysing, det er mange døme på det motsette. Statleg kontroll er imidlertid eit godt utgangspunkt, ein moglegheit for ei ressursforvaltning som bidreg til fattigdomsreduksjon og tar omsyn til miljøet. Bolivia, og andre latinamerikanske land som dei siste åra har nasjonalisert petroleumsressursane sine har eit stort potensiale til å lukkast med ressursforvaltninga. Som vist over har skatteinntektene frå sektoren bidrege til sosiale godar for folk flest. Landet står imidlertid overfor to store utfordringar. For det fyrste må det bolivianske folk og regjering våge å diskutere gassforvaltning i ljos av miljøomsyn; kva område bør dei ikkje opne og eventuelt leggje ned, korleis skal dei på best mogleg måte unngå miljøskadar der dei utvinn og fraktar gass og så bort etter. For det andre må gassen vidareforedlast i landet og brukast til oppbygging av ein nasjonal industri. Dette er heilt essensielt for å unngå fella som populært har blitt kalla ”rent seeking”. Dette har dei sosiale rørslene i Bolivia forstått – og det var også dette som var kravet i gasskrigen i 2003.
Dersom ikkje norske styresmakter via OfU anerkjenner verdien av statleg kontroll, vil Noreg bidra til å undergrave den demokratiseringa som tok til med gatekampane i 2003. Statleg kontroll er ikkje løysinga, men det skaper ein politisk moglegheit for ei ressursforvaltning som bidreg til fattigdomsreduksjon og tar omsyn til miljøet. Sosiale rørsler av fattige og undertrykte bolivianarar visste dette og hadde så stor tru på det at dei stilte seg sjølv i skotlinja for det. OfU bør anerkjenne viktigheita av statleg kontroll slik at dei sosiale rørslene sin protest i 2003 ikkje var forgjeves, men at parolen deira let seg oppfylle, el gas no se vende – se industralizara.
Heidi Lundeberg er leier for Latin-Amerikagruppene i Norge. Tidlegare i år publiserte ho rapporten "Demokratisk handlingsrom - nasjonalisering av gass og demokratisk utvikling i Bolivia" ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) se: www.nupi.no/publikasjoner
Tips en venn