Den langvarige konflikten i Kongo står høyt på FNs oppgaveliste. Disse hjelmene og vestene tilhører Monuc-styrken: Foto: FN
Stadig lanseres det forslag om reform av FN for å ivareta global sikkerhet. Men lite skjer så lenge individers rettigheter versus staters suverenitet ikke avklares, skriver Nupi-forskerne Niels Nagelhus Schia og Benjamin de Carvalho i dette essayet
På den ene eller andre måten, berører alle FN-reformforslag staters rettigheter og plikter i forhold til individer og andre stater. Reformene handler om å definere spenningen mellom hensynet til individers versus staters rettigheter. Allerede i FN-pakten fra 1945 pålegges FN å ivareta menneskerettigheter, samt nasjoners suverenitet. Dilemmaet er dermed integrert i FNs mandat fra starten av, og arbeidet med å forene motpolene er i stor grad fastlåst.
Debatten om individers rettigheter versus staters suverenitet har dominert de fleste FN-reforminitiativer etter 1990 og fram til i dag. Den må ses i sammenheng med det som fra dette tidspunktet så ut til å være en økning i antall militære intervensjoner på grunn av brudd på menneskerettighetene. FNs tidligere generalsekretær Kofi Annan stilte følgende treffende spørsmål i tusenårsrapporten fra 2000: «[...]Hvis humanitær intervensjon faktisk er et uakseptabelt angrep på suverenitet, hvordan skulle vi reagere (...) på alvorlige og systematiske krenkelser av menneskerettigheter som rammer enhver forståelse av vår felles menneskelighet?»
Rapporten forsøkte å besvare dette ved å erklære at til tross for de iboende dilemmaene når det gjelder humanitære intervensjoner og suverenitetsprinsippet, kan «[...] ikke juridiske prinsipper, selv ikke suverenitetsprinsippet, skjerme forbrytelser mot menneskeheten. Finner slike forbrytelser sted, og forsøk på fredelige løsninger mislykkes, er det Sikkerhetsrådets ansvar å handle på vegne av det internasjonale samfunnet.»
Til tross for at rapporten gikk langt i retning av å prioritere individers rettigheter over staters suverenitet, baserer den dette på Sikkerhetsrådets mulighet til å ta i bruk FN-paktens kapittel VII. Kapittelet gir Sikkerhetsrådet myndighet til bruk av militærmakt mot staters vilje. Dermed plasserer rapporten fortsatt mye av ansvaret for å hindre forbrytelser mot menneskeheten hos Sikkerhetsrådet. Til tross for at rapporten på mange måter kan sies å representere et gjennombrudd, var det likevel lite nytt når det gjelder løsningsforslag.
Unngår dilemma
Tusenårsrapporten bygget på en lang rekke rapporter og reformforslag. Generalsekretær Boutros Ghalis «Program for fred» (1992) banet vei for å diskutere humanitære intervensjoner innenfor FNs rammeverk ved å vektlegge FNs tradisjonelle fredsbevarende rolle, men også FNs ansvar for fredsoppretting. Men til tross for at rapporten vektla militærmakt som siste utvei i tilfeller der internasjonal fred og sikkerhet blir truet, nevnes ikke humanitære intervensjoner direkte. «Program for fred» unngår også å diskutere prinsippet om statssuverenitet.
Debatten som ble startet av Boutros Ghali ble videreført i rapporten til Kommisjonen for global styring fra1995 som eksplisitt tok opp spørsmålet om hvorvidt militær intervensjon kan rettferdiggjøres med henvisning til humanitære mål. Her ble det argumentert for at FN-pakten burde endres i retning av å tillate humanitære intervensjoner - og på den måten ikke lenger begrense kapittel VII-mandat til kun å omhandle trusler mot internasjonal fred og sikkerhet.
Diskusjonen ble fulgt opp i rapporten «Responsibility to Protect» (R2P, 2001). Denne gangen gikk man et skritt lenger. Til tross for at rapporten erkjente at Sikkerhetsrådet er den eneste aktøren med rett til å fatte vedtak i spørsmål knyttet til bruk av militærmakt, ble det argumentert for at andre måter å håndtere akutte kriser på bør vurderes, hvis Sikkerhetsrådet forblir handlingslammet. Likevel understreket rapporten nødvendigheten av Sikkerhetsrådets støtte før eventuell handling. I så måte klargjør heller ikke « Responsibility to Protect» humanitære intervensjoners status.
Selv om det synes å være bred enighet blant FNs medlemsstater om at prinsippet om statssuverenitet ikke skal hindre inngripen ved forbrytelser mot menneskeheten, så er det likevel uenighet rundt prinsippet i folkeretten. Kan for eksempel en stat eller en koalisjon være berettiget til å intervenere militært i en annen stat med en moralsk begrunnelse, men uten mandat fra FN?
Dette spørsmålet blir aktualisert i kjølvannet av 11. september. Som Kofi Annan sa til Generalforsamlingen i september 2003,
-Noen stater sier nå at oppfatningen av at FNs sikkerhetsråd er den eneste autoriteten som kan legitimere bruk av militær makt ikke lenger er holdbar. Disse statene argumenterer nå for at snarere enn å vente på at angrepet finner sted, bør stater ha både rett og plikt til å benytte militærmakt i et forkjøpsangrep, selv på andre staters territorium, og selv om våpensystemene som kanskje vil bli brukt i et angrep fortsatt er i utvikling. I følge dette argumentet trenger ikke stater vente med å handle til det er enighet i Sikkerhetsrådet. I stedet ønsker disse statene å ha rett til å handle unilateralt, eller i ad hoc-koalisjoner. Denne logikken representerer en fundamental utfordring mot prinsippene som - kanskje ikke alltid på en tilstrekkelig måte - verdensfred og stabilitet har hvilt på de siste femtiåtte årene.
Sikkerhetsrådets legitimitet
De fleste FN-rapporter gjenspeiler det faktum at Sikkerhetsrådet er en anakronistisk institusjon basert på den globale maktfordelingen i verden i 1945. Sikkerhetsrådet fungerer i dag som et konsensusorgan, men på grunn av vetoretten blir det, som vi nettopp har sett i forhold til situasjonen i Gaza, handlingslammet med en gang det oppstår uenighet. Et godt eksempel som viser dette er hvordan FN måtte håndtere situasjonen i Gaza med en overhengende fare for at USA, som hadde uttrykt støtte til angrepet, ville bruke vetoretten sin til å blokkere ethvert forsøk på en forpliktende resolusjon. Derfor tok det uforholdsmessig lang tid for Sikkerhetsrådet å komme sammen om en resolusjon.
Basert på dette kan man si at det er bred enighet om en at en utvidelse av Sikkerhetsrådet, for å gjøre det mer representativt i forhold til dagens verdensbilde, vil gjøre Rådets avgjørelser mer legitime for hele verden. Derfor handler debatten om utvidelse av Sikkerhetsrådet ikke så mye om i hvilken grad dette bør gjøres, men om hvordan den ideelle sammensetningen bør se ut. Skeptikerne mener på sin side at dette vil gjøre Sikkerhetsrådet mindre effektivt og relevant for de globale utfordringene det er satt til å håndtere.
Det mest avgjørende reformspørsmålet når det gjelder Sikkerhetsrådet, omhandler de fem faste medlemmene og deres vetorett. Rapporten «Our Global Neighborhood» fra 1995 etterlyser en utfasing av vetoretten og en gjennomgang av medlemskapsordningen. Problemet er at reforminitiativene når det gjelder Sikkerhetsrådet blir stoppet av de fem faste medlemslandenes rett til å legge ned veto.
Symptomatisk for dette er forumet Meeting of the Open-Ended working group on the question of equitable representation on and increase in the membership of the Security Council, som ble etablert i 1993. Forumet har siden rapportert til FNs generalforsamling årlig. Selv om behovet for reform av Sikkerhetsrådet her erkjennes hvert år, har arbeidsgruppen til nå ikke klart å oppnå konsensus på hva reformen skal innebære, ei heller klart å foreslå noen større substansielle endringer.
Blant reforminitiativ som kan være verdt å merke seg, selv om det ikke handler om medlemskap og et representativt Sikkerhetsråd, er forslaget til Kommisjonen for global styring om ikke-statlige organisasjoners (NGOer) rett til å begjære en sak for Sikkerhetsrådet. På bakgrunn av at Sikkerhetsrådet har blitt kritisert for ikke å være effektivt nok i håndteringen av akutte humanitære krisesituasjoner, har kommisjonen foreslått at retten til å sette saker på dagsorden i Sikkerhetsrådet ikke skal begrenses til å gjelde kun stater.
Kollektiv respons på nye trusler
Med det utvidete sikkerhetsbegrepet, har vi fått et tilsvarende fragmentert trusselbilde. Kofi Annan målbar dette i generalforsamlingen den 23. september 2003.
-Mens noen ser på disse truslene (terrorisme og masseødeleggelsesvåpen) som den største trusselen mot verdensfred og sikkerhet, føler andre seg mer truet av mindre våpen brukt i sivile konflikter, eller såkalte myke trusler som ekstrem fattigdom eller økonomisk ulikhet mellom og innenfor samfunn, og spredningen av sykdommer, klimaendringer eller miljøødeleggelser.
Hvilken betydning bør den internasjonale normen om ikke-intervensjon ha når man står overfor massive forbrytelser mot menneskeheten, etnisk rensning og folkemord? Mange mener at vi med det internasjonale samfunnets respons på denne typen forbrytelser, vil oppleve en utvanning av suverenitetsprinsippet. Prinsipper om retten til forkjøpskrig og ideen om League of Democracies, utfordrer også den internasjonale normen om staters suverenitet.
Den virkelige utfordringen vil i framtiden være å håndtere hensynet mellom staters suverenitet og menneskers rettigheter, mellom multilaterale sikkerhetsarrangementer og stormakters unilaterale praksis. Det avgjørende spørsmålet i denne sammenheng, spesielt med tanke på krigen i Afghanistan og invasjonen i Irak, handler om FNs versus koalisjoner av frivilliges framtidige rolle.
Tips en venn